124. TRIBUNAL SUPREMO
- CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección
Cuarta)
Sentencia de 27 de
septiembre de 1991
Ponente: M. Baena del
Alcázar
Materia: AGUAS
CONTINENTALES. LICENCIAS MUNICIPALES. MINAS. ACTIVIDADES EXTRACTIVAS.
CONTENIDO
El Ayuntamiento de Torroella de Montgri concedió a la Empresa «A.L.E.A»
licencia municipal en precario el 11 de agosto de 1987, suspendiendo por
acuerdo de la Comisión de Gobierno de 20 de abril de 1988 la extracción de
arena por debajo de 0,8 metros ante el riesgo para el abastecimiento de agua
para la población.
Interpuesto contra dicho acuerdo recurso de reposición que fue
desestimado por acuerdo del Consistorio de Torroella, de fecha 4 de agosto de
1988, se interpone Recurso Contencioso Administrativo, ante el Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña en base a preceptos del Reglamento General de
Minería y Ley de Fomento de Minería que fue desestimado por Sentencia de fecha
25 de octubre de 1989.
Interpuesto recurso de apelación ante el Tribunal Supremo.
1. El presente recurso de apelación se refiere a un tema de protección del medio ambiente y de intervención municipal en dicha protección, lo que da lugar a la concurrencia de normas de muy distintos sectores del ordenamiento. Ello es característico de esta materia ya que en nuestro país no existe un cuerpo legal coherente y único sobre protección del medio ambiente; sino que el juzgador se encuentra con una extraordinaria profusión de normas aplicables, lo que sucede en general y también particularmente en materia de aguas a la que se refiere el caso de autos.
A este conjunto de normas dispersas del ordenamiento español han venido a añadirse ahora las directivas de la Comunidad Económica Europea sobre medio ambiente, que son aplicables como fuente de nuestro Derecho, por lo que las materias de este tipo presentan una notable dificultad de estudio, como se desprende de la Sentencia apelada, siendo conveniente seguir los criterios que se deriven de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
No obstante, en el caso de autos no es preciso entrar en un estudio pormenorizado del ordenamiento sobre el medio ambiente, siendo necesario en cambio centrarse en el examen del acto recurrido y su conformidad a Derecho, de acuerdo con el carácter revisor de la jurisdicción. A este efecto conviene precisar que el acto que se recurre es el dictado por el ayuntamiento de suspensión de las obras de extracción de áridos por debajo de una profundidad de 0,8 metros, suspensión que se refiere y afecta al anterior otorgamiento de licencia en precario que fue otorgada por el Ayuntamiento a la empresa ahora apelante. Para valorar debidamente las características del acto recurrido ha de tenerse en cuenta además que no se trata de la suspensión absoluta de los trabajos de extracción de minerales, y que por otra parte, contra lo que afirma el apelante, aparece suficientemente probado en el expediente, mediante informes de los técnicos y de la sociedad concesionaria de aguas, que los trabajos podían suponer un riesgo para el abastecimiento de aguas a la población en debidas condiciones, riesgo derivado del movimiento de tierras que estaba llevando a cabo la empresa extractora de áridos.
Contra la validez del acto administrativo municipal de suspensión se alega fundamentalmente lo dispuesto en el artículo 142 del Reglamento General de Minería aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto. Según este precepto ninguna autoridad administrativa distinta del Ministerio de Industria y Energía (y ahora de la Consejería competente de la Generalidad de Cataluña a la que se le han traspasado las competencias) podrá suspender trabajos de aprovechamiento de recursos mineros que estén debidamente autorizados. En definitiva para resolver el presente recurso hay que comprobar si esta prohibición se ajusta a lo sucedido en el caso de autos y asimismo debe comprobarse cómo ha de ser integrado dicho precepto e interpretado en una labor de conjunto respecto a las demás normas aplicables del ordenamiento.
2. Para ello hay que partir del examen de si el Ayuntamiento actuaba o no dentro de su competencia al suspender la ejecución de obras a partir de una profundidad determinada.
Pues bien, es claro que tanto la Ley 7/1985, de 2 de abril, básica del Régimen Local en su artículo 25, como el Reglamento de Actividades, Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, interpretados ambos conjuntamente, atribuyen competencia a los Ayuntamientos para proteger el medio ambiente y la salubridad pública, lo cual se aplica de lleno a su deber de tomar las precauciones necesarias para evitar el peligro de contaminación de las aguas destinadas al Consumo humano.
Por otra parte el artículo 42,3 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, dispone en su apartado a) que, sin perjuicio de las demás competencias de las Administraciones públicas los ayuntamientos tienen responsabilidad en materia de control sanitario del medio ambiente y de abastecimiento de aguas.
Por tanto está fuera de duda que suponiendo la actividad de la empresa extractora un riesgo para la potabilidad de las aguas, el Ayuntamiento ha actuado plenamente dentro de su competencia.
3. Esta competencia se manifiesta por lo demás en la exigencia de licencia previa, como se desprende del artículo 12 de la Ley de Aguas y de los artículos 178 y 180 de la Ley del Suelo. A tenor del primero de los preceptos citados las obras que puedan afectar al dominio hidrológico se entienden con la salvedad de que no se peturbe el régimen de las aguas ni se deteriore su calidad.
En cuanto a las normas de la Ley del Suelo establecen claramente que las actividades que den lugar a un movimiento de tierras están sometidos a licencia y que esta licencia es indispensable, de modo tal que sólo en casos excepcionales se notifica por otras autoridades administrativas al Ayuntamiento para que se pronuncie sobre la conformidad o disconformidad de las obras respecto a la legalidad urbanística.
Está fuera de duda por tanto que la actividad de movimiento de tierras está sometida a licencia municipal, de lo que se deriva que el Ayuntamiento puede suspender o condicionar la actividad para la que concedió la licencia al objeto de proteger el interés público en el correcto abastecimiento de aguas, así como con la finalidad de evitar la contaminación y preservar el medio ambiente.
Ello no se deduce sólo de una exégesis de las normas jurídico positivas sino además de la doctrina establecida por este Tribunal Supremo que se cita en la Sentencia apelada, debiendo destacarse por más reciente la Sentencia de 12 de julio de 1982 a cuyo tenor la extracción de áridos, aunque considerada en sí misma no es actividad urbanística, requiere licencia municipal porque entraña una cierta forma de uso del suelo en el que se realiza un movimiento de tierras.
4. La legislación que acaba de citarse, que integra las normas sustanciales de nuestro ordenamiento jurídico respecto a las potestades municipales en la materia, se ve afectada según la argumentación del apelante por la prohibición de suspensión de los trabajos mineros que establece el Reglamento General de Minería más arriba citado. Sin embargo no puede acogerse la argumentación del apelante por diversas razones. La primera de ellas es que ya la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, en su artículo 6.º dispone que sólo en casos de interés estratégico de los minerales podrán quedar sin efecto otras normas y medidas previstas por el ordenamiento jurídico. Es decir sólo en casos excepcionales se hace prevalecer el interés económico de la explotación minera sobre otros intereses públicos que también son dignos de ser protegidos.
En el caso de autos no se ha dictado ningún acto administrativo que suponga esta declaración de prevalencia de intereses económicos, acto que hubiera debido ser dictado por la Consejería competente de la Generalidad de Cataluña. Pero aún más el Ayuntamiento, por el azar de haber dictado la suspensión el mismo día en que se cumplía con el último de los requisitos de la autorización minera, no conocía ni podía conocer que dicha autorización existía con plena validez. Por lo demás hay que destacar que la Generalidad ni siquiera comunicó al Ayuntamiento la autorización, incumpliendo el deber de colaboración entre las autoridades administrativas, y finalmente no ha comparecido ni ante el Tribunal de instancia ni ante este Tribunal Supremo en defensa de su competencia.
Hay que entender por tanto que el Ayuntamiento no ha contradicho la autorización de la Generalidad, pues aparte de no conocerla no ha suspendido los trabajos mineros sino que únicamente los ha limitado a extracciones de una profundidad de 0,8 metros. Por lo demás es claro que el Ayuntamiento ha actuado dentro de su competencia y en defensa de los intereses públicos cuya tutela tiene encomendada para evitar la contaminación y preservar el consumo humano del agua en las adecuadas condiciones sanitarias. Procede por tanto confirmar la Sentencia apelada.
5. No ha lugar a la imposición de costas a tenor del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional .
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar íntegramente el recurso de apelación interpuesto por la Empresa recurrente, confirmando íntegramente la Sentencia apelada y dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.