51. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 4
de noviembre de 1982
(Sentencia
64/1982)
Ponente: D.
Angel Latorre Segura
Materia:
ESPACIOS DE ESPECIAL INTERÉS NATURAL. ACTIVIDADES EXTRACTIVAS.
CONTENIDO
La presente
sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad, promovido por el
Presidente del Gobierno, contra la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del
Parlamento de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales de
protección de los espacios de especial interés natural afectados por
actividades extractivas, por estimar infringidos los arts. 2, 138, 149.1.23ª y
149.1.25ª de la Constitución, así como los arts. 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto
de Autonomía de Cataluña.
1. El presente recurso se articula por la
representación del Gobierno como un recurso de inconstitucionalidad contra la
totalidad de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña,
por la que se establecen normas adicionales en protección de los espacios de
especial interés natural afectados por actividades extractivas. El recurso se
fundamenta en un doble orden de motivos: unos referentes a la posible
vulneración de preceptos constitucionales de carácter general, como son los
artículos 2 y 138 de la norma fundamental, y otros que afectan a la
distribución de competencias establecida en los artículos 149.1.23 y 25 de la
Constitución y 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de Cataluña. Procede examinar
separadamente las dos causas de impugnación.
2. En cuanto a la primera dejaremos de lado, por el
momento, los artículos 2 y 138, a los que nos referiremos más adelante, para
examinar otros preceptos constitucionales relevantes para la cuestión
planteada. En primer término el artículo 45 de la Constitución dispone:
1) «Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de
conservarlo.
2) Los poderes públicos velarán por la utilización
racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la
indispensable solidaridad colectiva.
3) Para los que violen lo dispuesto en el apartado
anterior, en los términos que la Ley fije, se establecerán sanciones penales o,
en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño
causado».
Este artículo se incluye entre los «principios
rectores de la política social y económica (capítulo tercero del título primero
relativo a "derechos y deberes fundamentales"), cuyo reconocimiento,
respeto y protección informarán la legislación positiva, la práctica judicial y
la actuación de los poderes públicos» (artículo 53.3 de la Constitución). Es
evidente que entre esos poderes públicos se encuentran las Comunidades
Autónomas y que la«legislación positiva» citada comprende tanto la legislación
estatal como la emanada de los órganos legislativos de aquéllas.
El artículo 45 recoge la preocupación ecológica
surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que se ha
plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede
considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de
los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se
ha de armonizar la «utilización racional» de esos recursos con la protección de
la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar
una mejor calidad de la vida. Estas consideraciones son aplicables a las
industrias extractivas como cualquier otro sector económico y supone, en
consecuencia, que no es aceptable la postura del representante del Gobierno,
repetida frecuentemente a lo largo de sus alegaciones, de que exista una
prioridad absoluta del fomento de la producción minera frente a la protección
del medio ambiente. Recuérdese también que la «calidad de vida» que cita el
artículo 45, y uno de cuyos elementos es la obtención de un medio ambiente
adecuado para promoverla, está proclamada en el preámbulo de la Constitución y
recogida en algún otro artículo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse
que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos
los sectores económicos» (artículo 130.1), deber al que hace referencia el
artículo 55.1 del Estatuto de Cataluña. Ese desarrollo es igualmente necesario
para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los
preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que
en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes
constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico.
En cuanto a las técnicas apropiadas para llevar a
cabo la protección del medio ambiente corresponde su elección al legislador,
máxime cuando el mismo artículo 45 del texto constitucional habla expresamente,
como se ha visto, de «defender y restaurar el medio ambiente». La técnica de la
restauración está, por tanto, expresamente reconocida en la Constitución.
Del examen de la Ley impugnada no puede deducirse
que ésta viole ninguno de los preceptos constitucionales citados, ya que
mediante técnicas cuya mayor o menor calidad no corresponde apreciar a este
Tribunal, pero que en todo caso la Constitución no prohíbe o admite
expresamente, se pretende en ella la protección del medio ambiente contra los
daños que en él puedan producir las explotaciones mineras. Tampoco se deduce
del texto de la misma Ley ni se prueba en las alegaciones del representante del
Gobierno que dichas medidas ocasionen tan grave quebranto a la economía
nacional como para que sea imperativo y con carácter general proclamar la
primacía de la protección de ésta sobre la del medio ambiente. Por tanto, la
Ley impugnada no puede calificarse de inconstitucional desde el punto de vista
de los preceptos de carácter general considerados hasta ahora.
3. Problema distinto es el que plantea la alegada
inconstitucionalidad de la Ley de la Generalidad por la posible vulneración del
orden competencial establecido por la Constitución y por el Estatuto. En este
aspecto la primera cuestión es apreciar cuál es el verdadero objeto de la Ley,
que para el representante del Gobierno supone la creación de una nueva
categoría de espacios naturales protegidos, mientras que para los
representantes del Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Cataluña sería el
establecimiento de medidas adicionales de protección del medio ambiente. En el
primer supuesto habría que referirse al artículo 9.10 del Estatuto y en el
segundo al 10.6 del mismo cuerpo legal, para determinar las competencias de la
Generalidad y sus limitaciones.
De la lectura de la Ley resulta que en determinados
espacios que se relacionan en la misma o en otros en que concurran circunstancias
análogas y que específicamente delimite el Consejo Ejecutivo de la Generalidad,
y que se denominan en la misma Ley «espacios de especial interés natural», se
establecen medidas de protección del medio ambiente cuando éste puede resultar
dañado a consecuencia de explotaciones mineras que en ella se realicen. Parte
de esas medidas se aplicarán en todo el territorio de la Comunidad mientras el
Parlamento de Cataluña no haya regulado las normas de protección de la
naturaleza que deben aplicarse con carácter general en dicho territorio
(artículo 1.1 y disposición transitoria segunda). Si se compara esta regulación
con la prevista en la Ley de Espacios Naturales Protegidos (Ley 15/1975, de 2
de mayo), y su correspondiente Reglamento (Decreto 2.676/1977, de 4 de marzo),
resultan diferencias esenciales entre ambos tipos de regulación. La Ley
impugnada establece medidas de protección basadas en el principio de
restauración respecto a las consecuencias del ejercicio de una determinada
categoría de industrias, las industrias extractivas, que se presentan como un
refuerzo de esa protección respecto a las que se prevén con carácter general en
una ley futura. Por el contrario, la legislación sobre espacios naturales
protegidos se basa en la idea de conservación de la naturaleza en determinados
espacios por medio de una lista de prohibiciones o limitaciones de tipo
general, protección que se considera de carácter excepcional, como lo demuestra
el que para tres de las cuatro categorías que distingue dicha Ley se requiere
que la declaración correspondiente se haga por medio de ley formal, y sólo en
la cuarta categoría (los parques naturales) baste el Decreto, pero en todo caso
se trata de Decretos referidos a cada parque concreto. Tanto es así que la
misma Ley impugnada dispone que sus medidas no sean aplicables «a los espacios
naturales que disfruten de un régimen específico de protección al amparo de la
Ley del Suelo o de la Ley de Espacios Naturales», aunque se apliquen
supletoriamente cuando impliquen una mayor protección en relación al régimen de
que se trate (artículo 1.2). Se diferencia, por tanto, de forma expresa el
régimen establecido en la Ley catalana del previsto en la legislación de
espacios naturales protegidos.
Procede, por tanto, descartar del presente debate
los temas relativos a la competencia de la Generalidad en materia de espacios
naturales protegidos y, en particular, el alcance del artículo 9.10 del
Estatuto de Cataluña en relación con el 149.1.23 de la Constitución, así como
las alegaciones de las partes relativas al significado respecto a dicha
competencia del Real Decreto 1.950/1980, de 31 de julio, sobre traspaso de
servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de conservación de
la naturaleza, y del convenio con ICONA de 28 de febrero de 1981, que tenía por
objeto regular la política y gestión de los espacios naturales protegidos.
4. Sentado lo anterior y para decidir si la Ley
impugnada respeta o no el orden competencial establecido por la Constitución y
el Estatuto hay que referirse en primer término al artículo 149.1.23 de la
Constitución en relación con el 10.6 del Estatuto. El primero atribuye al
Estado competencia exclusiva, entre otras materias, para dictar la «legislación
básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». El
segundo dispone que «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su
caso, en los términos que la misma establezca corresponde a la Generalidad el
desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias ...,
protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la
Generalidad para establecer normas adicionales de protección». Se establece en
esos preceptos, de acuerdo con la tendencia general actual, la necesidad de que
el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global
en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino
internacional, que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia
de la «indispensable solidaridad colectiva» a que se refiere el artículo 45.2 y
sobre la que se volverá más adelante. Pero se atribuye también a las
Comunidades Autónomas una competencia propia no sólo de ejecución, sino de
«desarrollo legislativo» de la legislación básica, y la de imponer «medidas
adicionales de protección»; todo lo cual supone que dentro del marco de la
política global del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad son
constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones.
5. La cuestión siguiente a dilucidar es, por
consiguiente, cuál es esa legislación básica que puede desarrollar, ejecutar y
complementar la Generalidad.
No existiendo por ahora tal legislación básica, es
de aplicación la doctrina sentada por este Tribunal en sus sentencias de 28 de
julio de 1981 y de 8 de febrero de 1982, según la cual la ausencia de aquélla
no impide a las Comunidades Autónomas ejercer su competencia legislativa siempre
que se respeten las bases o normas básicas entendidas como nociones materiales
que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente, estén o no formuladas
de forma expresa, y sin perjuicio de que el Estado pueda dictar en el futuro
tales normas, que, naturalmente, serán entonces aplicables a las Comunidades
Autónomas.
El carácter complejo y multidisciplinario que tienen
las cuestiones relativas al medio ambiente hacen que éstas afecten a los más
variados sectores del ordenamiento jurídico. En este sentido la cuestión se
sitúa en un doble plano: uno es si de la legislación vigente pueden deducirse
normas básicas en materia de medio ambiente no respetadas por la Ley catalana;
el otro es el de si, aun respetándose esas normas, se han vulnerado otras igualmente
básicas afectadas por aquélla, pues es de señalar que cuando el ejercicio de
una competencia autonómica sobre una materia ha de moverse dentro de la
legislación básica del Estado, este marco está formado por toda la legislación
básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materia concreta
sobre la que recaiga esa competencia.
En el primer aspecto, es decir, en el relativo a las
normas sobre medio ambiente, es de recordar que éstas se encuentran dispersas
en leyes referidas a distintas materias. Así para limitarse a lo que aquí
interesa en la Ley de Montes, en la del Suelo (véanse, por ejemplo, los
artículos 8, 80 y 82) y en la legislación minera. De esta última trataremos
especialmente.
La actual legislación minera muestra que la armonización
de la protección del medio ambiente con la explotación minera no es contraria a
sus principios, sino que se apoya en ellos. Basta con recordar los artículos
5.3, 17.2, 34.3, 66, 69.1 y 81 de la Ley de Minas. Especialmente significativo
es el 5.3, que encomienda al Ministerio de Industria realizar los estudios
oportunos para fijar las condiciones de protección del medio ambiente «que
serán imperativas» en el aprovechamiento de los recursos mineros «y que se
establecerán por Decreto», previsión ésta que no se ha cumplido todavía, a
pesar de que la Ley citada es de 1973. Otros de los artículos citados prevén la
posibilidad de imponer condiciones en orden a la protección del medio ambiente
para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y concesiones y la
responsabilidad por las infracciones que se cometan de esas condiciones. Que el
Parlamento de Cataluña desarrolle por ley lo que según la Ley de Minas pudo y
debió hacerse por vía reglamentaria no puede decirse, en términos generales y
prescindiendo por ahora de aspectos concretos que después se examinarán, que
rebase el ámbito de competencias que en materia de medio ambiente le atribuye
el artículo 10.6 del Estatuto. No puede oponerse a esta afirmación el espíritu
que anima la Ley de Fomento de la Minería de 1977, pues a efectos de extraer de
ella normas básicas la legislación minera ha de contemplarse en su conjunto y,
sobre todo, tratándose de una legislación en su núcleo básico
preconstitucional, ha de interpretarse a la luz de los preceptos
constitucionales y en este caso particularmente del artículo 45 de la norma
suprema, tantas veces citada.
En el segundo plano aludido, o sea, en el de
averiguar si la Ley impugnada al margen de las normas básicas de la materia a
que se refiere y especialmente de la legislación minera, lo que interesa
examinar aquí es si la imposición con la finalidad de proteger el medio
ambiente, que constituye, como tantas veces se ha dicho, el objetivo de la Ley,
de requisitos y cargas para el otorgamiento de las autorizaciones, permisos y
concesiones mineras, no previsto en la legislación general del Estado, desborda
el marco de la legislación básica de éste en la materia. La respuesta debe ser
negativa en cuanto tales requisitos y cargas están dirigidos a la protección de
un bien constitucional como es el medio ambiente, siempre que esas cargas y
requisitos no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables,
proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad
consagrado en los artículos 2 y 138 de la Constitución con carácter general, en
el 45 con relación específica a la protección del medio ambiente y recogido
también en el preámbulo del Estatuto de Cataluña. Desde estos puntos de vista
procede examinar algunas disposiciones de la Ley impugnada.
6. Las más importantes son las que pueden afectar al
principio de solidaridad. Quizá más que la invocación genérica de este
principio, y de los citados artículos 2 y 138 de la Constitución, cuya
importancia, por otra parte, no puede ponerse en duda, conviene fijar la
atención en el hecho de que con arreglo al artículo 128.1 de la misma «toda la
riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está
subordinada al interés general». En una de sus aplicaciones, este precepto supone
que no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el
Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la
protección del medio ambiente. Se trata de nuevo de armonizar la protección del
medio ambiente con la explotación de los recursos económicos. Ello supone que
si bien, como se ha dicho anteriormente, la imposición de una carga adicional
para la protección del medio ambiente no es en sí contraria a la Constitución
ni al Estatuto, sí lo es la prohibición con carácter general de las actividades
extractivas de las secciones C y D, que son las de mayor importancia económica,
en una amplia serie de espacios, aunque se exceptúe de esa prohibición los
casos en que a nivel estatal y según el plan energético o cualquier otro
análogo sea definida la prioridad de aquella actividad con referencia a otros
intereses públicos concurrentes (artículo 3.3 de la Ley). Cuestión distinta es
que puedan prohibir la actividad minera en casos concretos, siempre que no
exista un interés prioritario, pero el carácter general, con la excepción
citada, que prevé el artículo 3.3 de la Ley impugnada debe tacharse de
inconstitucional por exceder la finalidad de la Ley y por sustraer a la riqueza
nacional posibles recursos mineros. Claro está que la inconstitucionalidad se
refiere sólo a la prohibición y no al hecho de que a estas explotaciones se
apliquen, en su caso, las disposiciones de la Ley, como dispone expresamente el
apartado primero del mismo artículo. Tampoco puede pasarse en silencio la
referencia que contiene la disposición transitoria 1.ª a un régimen especial
para las explotaciones que, aparte de otras condiciones, estén «estrechamente
vinculadas a instalaciones de sectores productivos básicos para la economía de
Cataluña y para la incidencia de la competitividad internacional». Ha de quedar
claro, aun admitiendo que se trata sólo de una redacción desafortunada de ese
párrafo, que lo relevante para el establecimiento de ese régimen especial no es
sólo la importancia de unos recursos naturales para la Comunidad Autónoma en
que se encuentran o para la competitividad internacional, sino la importancia
que puedan tener para el conjunto de la economía española.
7. Problemas específicos plantea también el artículo
6.4 de la Ley del Parlamento catalán, que autoriza a la Administración de la
Generalidad a denegar la autorización en dos supuestos que deben considerarse
por separado. Uno es que la explotación sea de poco valor económico o de baja
rentabilidad a causa de los elevados costes de restauración. El otro
consistente en que sea técnicamente imposible esa restauración en los términos
establecidos por la Ley. Respecto al primer supuesto no resulta que la facultad
de denegar sea necesaria para alcanzar la finalidad confesada de la Ley, ya que
el sistema de fianzas que la misma establece parece suficiente para asegurar la
protección del medio ambiente, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos 61 y concordantes de la Ley de Minas. En este sentido debe entenderse
lo dispuesto en los artículos 3.2 y 6.1 y 2 de la Ley como referido
exclusivamente a obtener los elementos de valoración necesarios de los costes
de restauración y de la idoneidad del programa presentado para llevarla a cabo.
8. Distinto es el segundo de los supuestos
contemplados en el artículo 6.4, a saber, el de que sea técnicamente imposible
la restauración. En esta hipótesis no puede calificarse de desproporcionada, en
principio, la denegación de la autorización, ni de inconstitucional el
precepto. Lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los
dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta sentencia: la
protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero. Ello
supone ponderar en cada caso la importancia para la economía nacional de la
explotación minera de que se trata y del daño que pueda producir al medio
ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser
siempre total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio flexible,
como parece deducirse del mismo preámbulo de la Ley al decir que su finalidad
es que «la zona afectada quede bien integrada en el conjunto natural que la
rodea». Este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra
particular relieve cuando el Estado en defensa de la economía nacional haya
declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente posibles la
prioridad de determinadas actividades extractivas. En esta circunstancia es de
presumir que el fomento de esas actividades declaradas prioritarias requiere
considerarlas prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el Estado no
declare en forma expresa esta última prioridad y sin perjuicio de que se tengan
en cuenta las circunstancias de cada caso concreto. En estos supuestos el deber
de restauración deberá ajustarse a las posibilidades de llevarlo a cabo sin
detrimento de la explotación, siendo aconsejable una adecuada colaboración
entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma que ayude a
buscar soluciones equitativas. Esa colaboración, conviene señalarlo, es
necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso
al margen de la distribución constitucional y estatutaria de las competencias
respectivas.
9. Una referencia merece también el artículo 8. El
sistema de fianzas regulado en él no puede afirmarse que sea contrario a las
normas básicas de la legislación minera, que conoce este tipo de garantía
(véase, por ejemplo, los artículos 48.3 y 4 y 95.4 de la Ley de Minas); pero
conviene precisar que la fianza se ha de prestar exclusivamente para responder
de las medidas de protección del medio ambiente y de los trabajos de
restauración previstos en autorización, como dice expresamente su párrafo
primero. En este sentido hay que entender el párrafo cuarto cuando dice que la
fianza responde «de los daños y perjuicios directos o indirectos que se
ocasionen por razón del desarrollo de la actividad extractiva», pues esta
responsabilidad con carácter general está ya prevista en la Ley de Minas (artículo
81) y excedería de la finalidad de la Ley que la fianza de la Ley impugnada
cubriese otras responsabilidades que las derivadas de los daños ocasionados en
el medio ambiente.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN
ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Estimar parcialmente el presente recurso y, en
consecuencia, declarar inconstitucionales y, por tanto, nulos el apartado 3.º
del artículo 3; la parte del apartado 4.º del artículo 6 que dice «cuando la
explotación sea de poco valor económico o de baja rentabilidad a causa de los
elevados costes de restauración» y la parte de la disposición transitoria 1.ª
que dice «de Cataluña y para la incidencia en la competitividad internacional»
de la Ley 12/1981 de la Generalidad de Cataluña.